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民主党派章程演进的历史特点与基本规律
2016-06-15 14:31 统战部

党章是党的根本大法,是立党、治党、管党的总章程。研究党章的发展变化及其基本规律,可深入了解政党学说的发展流变,总结政党建设的经验教训,不断推进政党建设的科学化、正规化和现代化。民主党派作为中国特色社会主义的参政党,在长期历史发展过程中,不但都制定了与各自政党特色相适应的章程,而且随着中国特色社会主义政党制度的发展不断修订、完善着自己的章程。

一、制约和影响民主党派章程演进发展的基本因素分析

党章并不是一个简单孤立的政治现象,而是与政党建设与发展息息相关,是政党发展程度和建设水平的一个折射、一种反映。一般来说,一部完备或比较科学的党章,总是包含有党的奋斗目标、指导思想、组织原则以及党员的权利和义务等内容,构成一个思维缜密和结构严谨的条律体系。因此,党章作为“正式制定的整体意志”与“党组织的形式和规范的总的决议”,其制定、修改与完善必然受到一系列错综复杂的因素的影响和制约。而分析并厘清影响制约党章演进与发展的相关因素,对于党章的制定与完善、政党的建设与发展,无疑具有十分重要的意义。

结合政党发展的基本规律,基于党章的独有特点,我们认为,一个政党能否制定出科学完备的党章,主要是由以下四个方面因素决定的。

第一,政党的成熟程度是制约和影响党章发展的首要因素。党章是党的纲领和组织章程的总称,是党的根本大法,是立党、治党和管党的总根据,同时也是党在一定阶段自身建设的总蓝图。党章本身就是政党建设的一部分,一个政党自身是否成熟直接决定着党章的完善程度。从中国共产党90多年的发展实践看,中国共产党成立初期,由于党在各方面尤其是领袖集团还欠成熟,所以,党的六大之前的党章内容往往显得比较粗疏、稚嫩,距一个成熟的党章标准还有很大的距离。具体到民主党派党章,同样可以清楚地看到,在中国特色社会主义参政党概念没有提出之前,尽管各民主党派都有自己的章程,但总体上看,距离一个完备的政党党章的标准,也有较大差距。因此,政党成熟程度直接决定着党章完备程度。党章完备程度反过来直接反映政党发展水平。党章是政党成熟程度的“晴雨表”、“度量衡”。

第二,政党的指导思想和奋斗目标直接影响着党章的精神品格。由于党章的总体核心地位,它必然要对事关政党发展的一些根本性问题作出明确的规定和严格的说明。例如,有关政党的性质、指导思想和奋斗目标等。因此,党章不仅要阐明党的性质、宗旨,党的指导思想和奋斗目标,而且也是一个政党政治品格和精神追求的直接反映。观察和判定一个政党的成色和境界,党章是一个重要的参照物。所以,一个政党的党章是否具有追求和品位,是否科学完善,绝不单纯是一个文字书写问题,而是一个政党的指导思想和奋斗目标的直接写照。只有富有追求和公正无私的政党才会书写出有品位的党章,也只有有精神品格的党章才能折射出一个有政治追求的政党。

第三,政党所处的社会历史条件和政治地位规定和影响着党章的内容。作为一个政党的根本大法,党章从来就不是一个孤立的存在。作为政党的总章程,它必然是一个政党所处的社会历史条件和政治地位的一种直接或间接的反映。一个政党,其所处的历史条件不同,所肩负的使命也不一样;其所处的政治地位不同,完成使命的方式方法也必然有所区别。自近代以来中国现代意义的政党诞生至今,争取民族独立、人民解放、国家富强、人民幸福,无疑是政党所面临的历史性课题。在求解这一时代课题的过程中,无论是革命、建设和改革开放,随着时代主题的转换,政党的当前任务也必然有所调整,反映在党章中,也就必然有所变化。因此,作为政党建设的总集成,党章一定会与时俱进地体现出政党发展的这种变化,是记录政党成长发展轨迹的历史印痕。

第四,政党所肩负的责任使命直接决定着党章的价值追求。党章作为政党的旗帜和“根本大法”,直接决定和体现着政党的形象和追求,人们往往通过党章来认识和判定政党性质。因此,一个科学完备的党章,必须全面、客观、真实地反映政党的主张、追求和宗旨,将一个政党的全貌淋漓尽致地表现出来。从这个意义上说,党章即党性。一个政党可以透过党章去传播展示自己,通过党章自然也可以管窥政党的全貌。一部党章是否有品位、有追求,是否科学完备,是否能够激励其每一个成员为之奋斗,关键取决于这个政党是否有追求,为自己设定了怎样的使命和担当。因此,党章作为党的建设总体水准的集中表现,作为党的规章制度建设的核心内容,政党的责任如何,使命怎样,必然要通过党章表现出来。所以,党章集中表达了党的理想、使命、任务和责任,政党的责任使命直接决定着党章的风格和追求。

由此可见,党章作为立党、治党、管党的总章程,是一个政党成长发展的奋斗足迹的真实写照,也是一个政党思想、理论、政治路线和组织路线与时俱进的发展轨迹。它的制定、施行、修订和完善,绝不是一件简单的政治事件,而是一个政党不断发展进步的真实反映,是一个国家、民族和社会在一定历史时期内各方面因素综合作用于政党的结果。我们必须用历史的辩证的发展的眼光去研究党章的演变,“把问题当作一定历史条件下的历史过程去研究”。

二、新中国成立以来民主党派章程演进的五个阶段

1949年9月,中国人民政治协商会议召开,标志着中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度初步确立。从此,各民主党派就开始了在中国共产党领导的多党合作制度框架下积极参与社会主义改造、建设和改革开放的伟大实践。伴随着中国特色社会主义政党制度的不断发展、完善,各民主党派的章程也经历了以下五个发展阶段:

第一,1949年至1956年的新民主主义社会向社会主义转变的革命时期,各民主党派章程的总体酝酿阶段。现今中国的各民主党派,大多成立于新民主主义革命时期。其成立之初,也曾以党纲、政局宣言等方式宣示过政党的主张,起到了临时党章的作用,但距一个真正规范成熟的党章还有很大差距。例如,民建在1945年12月成立大会上虽也通过章程,但这个章程既没有涉及本会指导思想,也没有明确组织目标,就连会员资格都缺乏后来的民建特色。所以,直到新政协胜利召开,中华人民共和国成立,各民主党派才在最短时间内相继召开各自的代表大会,普遍开始了党章(章程)的制定工作。1952年7月,民建通过了其历史上第二个会章,即新中国成立后民建第一个章程。在这个内含9章56条的章程中(这也是民建章程中迄今章节、条目最多的一版),开宗明义地指明自己“是一个新民主主义的统一战线的政党,确认中国人民政治协商会议共同纲领为本会的纲领,接受中国工人阶级的政党即中国共产党的领导,以共同纲领为准则,团结中国民族资产阶级,进行自我教育和自我改造,并代表其合法的利益。”这从根本上明确了民建是一个政党组织,是一个接受中国共产党领导的民主党派,是一个认同《共同纲领》的中国人民政治协商会议的成员,是一个代表中国民族资产阶级的政治团体,从而整体上表明了民建的政治身份和政治立场。通过会员资格、组织机构、总会和地方基层组织的相关规定,一个指导思想明确、组织纪律完善、组织架构健全、身份界别清晰的民主党派在我国社会政治生活中的角色初步确立起来。1955年4月通过的民建第三个章程,条目虽有减少,但章节并无变化,内文规定只增加了倡导民族工商业者积极参加社会主义改造的内容,凸显出章程制定的时代特征。

第二,1956年至1966年的社会主义建设时期,各民主党派章程的基本形成阶段。经过新中国成立初期的国民经济恢复和三年的社会主义改造,到1956年底,社会主义制度在我国初步建立。从此,人民共和国进入社会主义建设的新时期。适应形势和任务的转变,各民主党派的阶级属性、政党职能和目标任务都有新的变化,而这些新变化必然通过章程的修改和调整得以反映。因此,1960年2月,民建第二次全国代表大会通过的民建历史上的第四个章程就有了特殊的意义。

首先,章程依然维持了9章的框架,但具体条目减少到45条,从条目的容量看,已基本符合民主党派章程当下45至47条左右的常态。其次,章程再次重申了自己的民主党派身份,把坚持中国共产党领导,为建设社会主义而奋斗作为政党的基本特色,进一步夯实了民主党派的政治定位。再次,章程强调民建是“由中国民族资产阶级分子组成”,“主要是在工商界中有代表性的民族资产阶级分子,并适当吸收与工商界有联系的知识分子。”其“主要任务,是培养和提高本会工商业者会员成为工商界中的骨干分子,在接受党的领导、走社会主义道路、向工人阶级学习、贡献才能等方面,取得成绩,作出榜样,并密切联系工商界群众,带动他们积极地在服务中继续改造,了解、研究、反映他们的意见和要求,代表他们的合法利益,反对不利于党的领导的、不利于社会主义改造的和不利于社会主义建设的行为。”党章再次强调了民建自身的阶级阶层定位。最后,章程第一次将组织机构和组织制度统一起来,对会员奖励处分的规定更加具体。应该说,章程虽未出现参政党和政党职能等字样,但有关中国民主党派最主要的基本问题都已涉及,并作出比较明确规定,标志着中国民主党派党章至此已基本定型。

第三,1966年至1978年的“文化大革命”时期,各民主党派章程的停滞废止阶段。历史总是在曲折中前进,事物也总是在否定之否定中发展。正当各民主党派先后制定了比较科学的党章,按照党章要求加强自身建设,更好地投入火热的社会主义建设的时候,由于“左”倾思想日益占据中国共产党的指导地位,“文化大革命”从局部蔓延至整体,最后演变为一场给党、国家和民族带来灾难的内乱。民主党派也被重新认定为代表资产阶级的政党,先后停止活动,民主党派的章程也自然陷入停滞废止状态。这不仅是民主党派生存发展的灰暗时期,也是民主党派章程演进发展的挫折岁月,留下了一系列惨痛教训。

第四,1978年至2002年的改革开放新时期,各民主党派章程的全面确立阶段。党的十一届三中全会后,开启了改革开放新时期,民主党派重新焕发生机活力,开始活跃在国家社会政治生活舞台。为了更好地发挥民主党派的作用,推动改革开放和社会主义民主政治建设发展,民主党派亟须从“文革”破坏、压抑和束缚中解脱出来,修订并完善党的章程以强化新时期民主党派建设,就成为新形势下加强党派建设的必然选择。

为此,从党的十一届三中全会后到十六大前的24年间,民主党派进入到一个党章修订的密集期。以民建为例,在迄今颁布的12部章程中,这一时段公布的就有5部,占总量近1/2。这一时期民主党派的章程,除民建1979年10月颁布的第五个章程内容条目偏少(刚从“文革”的困顿中恢复,内文仅30条,是民建章程中条目最少的一部),内文结构依然沿用原来的格式外,党派章程普遍出现如下四大变化:

一是章程中普遍增加了用于理论阐述的总纲部分。党派章程不再是一开头就是具体条目,而是用较大篇幅简要介绍本会的历史,界定本会的定位,阐明本会的宗旨,表明本会的主张,明确本会的目标。这应是民主党派党章演进过程中的一大创造,更加凸显了党章的思想性、理论性和权威性,是新时期民主党派章程确立并成熟的一个标志。二是章程普遍对民主党派的阶级属性、政治属性和社会地位作出科学界定。例如,民建是“主要由经济界人士组成的、具有政治联盟特点的、致力于社会主义事业的政党”(1988年、1992年和1997年章程)。“本会是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的参政党”(1997年章程)。初步揭示出民主党派所具有的群众性和先进性相结合的政治联盟特点,是为社会主义现代化建设事业服务的先进政党,是中国特色社会主义政党制度中的参政党,这充分表明民主党派的理论自觉和章程制定达到较高水平。三是章程对民主党派在国家社会政治生活中的职责任务,以及与中国共产党合作的基本方针都作出明确规定,如1997年、1983年、1992年章程。这表明,民主党派已能够从参政党的角色定位出发,加强自身建设,展开自己活动,凸显自身存在,章程的自主性、独特性开始加重。四是章程的内部结构开始固定,对会员的要求日益细化,对党派的组织、制度及机构的规范不断具体,民主党派开始通过党章将自身建设提上日程,民主党派的规范化、正规化和现代化建设开始发力,党章在推动民主党派加强自身建设方面的作用开始受到重视。

第五,2002年至今,各民主党派章程的进一步发展完善阶段。进入新世纪后,特别是党的十六大召开以来,以胡锦涛、习近平同志为总书记的党中央进一步深化改革开放,坚持并创新中国共产党领导的多党合作制度,社会主义现代化建设事业和中国特色政党制度得到进一步完善发展,民主党派的建设发展,特别是民主党派的章程建设也在整体事业大发展的前提下得以顺利推进。这一时期,适应党的十六大、十七大和十八大在党建理论上的重大创新,民建也先后于2002年12月、2007年12月和2012年12月出台了三部新修订的章程,从整体上对新世纪民主党派的建设发展作出规定和调整。

从党章发展的视角看,新世纪以来的民建章程有如下四个特点:

一是中国共产党的理论创新和中国政党制度的最新成果在章程中得到及时回应,民主党派的政治自觉性更高。随着中国共产党理论创新能力不断增强,中国特色社会主义理论体系不断成为全国人民的指导思想。自觉接受中国共产党领导的各民主党派,在其章程的修订中自然要充实增加上述理论创新成果,党派章程中政治纲领部分多次作出不同程度修改,当前任务的表述也发生不同程度变化。这从一个层面充分说明,中国共产党领导的多党合作事业得到蓬勃发展,民主党派与中国共产党同心同向、同心同行,政治上高度自觉。

二是党派参政能力建设受到高度关注,与正在加强执政能力建设的中国共产党形成良性互动。随着民主党派在国家社会政治生活中的作用日益增强,党派成员参政能力不足,议政本领恐慌,民主监督不够的问题开始显露。加强参政能力建设,以适应社会主义民主政治建设要求,已成为党派自身建设的头等大事。这种诉求反映在党章中,民建2002年修订的章程明确提出:“把本会建设成为适应新世纪要求的致力于建设中国特色社会主义事业的参政党”。2007年章程秉持“五个坚持”,要“把本会建设成为理论上清醒、政治上坚定、组织上巩固、制度上健全、充满活力的致力于建设中国特色社会主义事业的参政党”。2012年章程提出“更好地发挥参政党作用”。为此,章程在组织结构、组织制度和会员资格上作出相应安排,民主党派的参政能力建设在党章中得到空前重视。

三是随着民主党派参政作用不断彰显,党派内部监察机制建设开始提上日程。伴随着民主党派成员更多的实职安排,在国家社会政治生活中的作用不断增强,党派如何在民主监督的同时实现自我监督,民建2007年章程在第二十七条规定:“中央委员会设立监督委员会,负责维护会的章程、加强会风建设、检查会的决议和会的纪律的执行情况。中央监督委员会设主任一人、副主任和委员若干人,由中央委员会决定”。2012年章程则更加具体,监督委员会的职责是“负责维护会的章程、加强会风建设、检查会的决议和会的纪律的执行情况,重点是监督各级领导集体及其组成人员履行职责的情况。”同时,对监督委员会的组成人员也作出明确规定。此外,党派还通过加强民主集中制,健全领导工作制度,推行领导班子民主生活会制度,完善干部工作制度,试行地方组织主要领导成员述职制度等,进一步为加强内部监督工作奠定基础。这说明,政党内部的监察机制建设得到了民主党派的重视,在党章中已有所体现和不断强化。

四是党派民主化、正规化、现代化建设提速,干部队伍建设日益受到高度重视。新世纪以来,民主党派章程出现的又一重大变化,就是增加了有关干部内容的条款。先后公布的三部民建章程都单列一章,对党派干部问题作出详细规定。这些规定事关党派干部的地位作用,干部选拔任用的相关程序,干部任职的条件标准,以及干部的任免调整。应该说,相关规定充分体现了民主党派对自身干部的高标准、严要求,这是党派加强自身正规化、现代化建设的一个举措,从另一侧面也足以说明民主党派确实拥有人才济济的智力优势。

三、新中国成立以来民主党派章程演进发展的基本规律

由低到高、从不完善到比较完善,这是民主党派党章发展的共同规律。新中国成立以来民主党派章程的演进发展表明,作为同中国共产党风雨同舟、荣辱与共的中国特色社会主义参政党,其党章的演进具有以下四个基本规律。

(一)党章制定的科学性

党章的制定必须讲究科学性、整体性和原则性,高屋建瓴地确定党内一切规章制度的原则、根本和基础,树立党章的权威。要结合政党的性质宗旨,来确定党的指导思想,制定党的最高纲领和最低纲领,对党的组织结构、组织制度、党员的权利义务和党的纪律作出明确规定。同时,还要根据形势任务的变化,努力研究新情况、解决新问题、总结新经验,对党章适时不断地进行修改,使党章制定与修改的过程就是一个与时俱进的过程,从而保持党章鲜活而旺盛的生命力。六十多年来,民主党派始终根据形势的发展、任务的变化和自身建设的需要,严谨认真地谋划党章的制定,及时有效地开展党章的修订,围绕坚持中国共产党的领导,坚持四项基本原则,巩固和发展中国特色多党合作制度,围绕社会主义革命、建设和改革开放的大局,服务国家的中心工作,民主党派很好地确定了各自章程的条款内容,使党章永葆原则性、科学性和正确性,较好地发挥了一党之章的指导作用,推动着民主党派建设不断取得进步。

(二)党章发展的曲折性

由于党章是党在一定阶段自身建设和发展的总蓝图,任何一部党章都是实践的发展和党的建设一定阶段的产物,是同党当时政治、思想和组织的状况及要求,同当时历史环境相联系的。因此,党章的成熟程度往往与政党的发展程度成正比。由此观之,一部民主党派的党章发展史,就是中国特色社会主义参政党建设规律的艰辛探索史。

以中共中央“五一口号”获得积极回应、协商建国完成和《共同纲领》的通过为标志,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在中国得以确立。在中国共产党执掌全国政权的条件下,政治地位获得彻底改观的民主党派面临的一个新课题就是如何定位自己的政治身份,加强自身建设,以便更好地参与中国共产党所领导的社会主义建设事业。新中国成立以来经过1949年至1956年民主党派章程初创的高峰期,1956年至1966年民主党派章程的形成期,直到1978年中国共产党召开了十一届三中全会后,中国共产党领导的多党合作制度得到发展完善,民主党派党章建设才迎来理论与实践均有重大突破的黄金期。适应中国共产党根本路线的转变,面向社会主义现代化建设实践,民主党派建设进入一个较高政治觉悟、较强参政能力发展的新阶段,党章修订与完善也从此进入一个蓬勃发展、积极推进、大有作为的顺利发展期。

经验表明,新中国成立至今,民主党派每一部新章程的问世,都是党派在一定历史阶段对以往自身建设的经验总结,同时也为党派的下一步发展指明了方向。可以这样说,民主党派制定或修改章程的过程,就是不断总结历史经验教训的过程,就是党派进行理论创新和组织制度创新的过程。

(三)党章地位的权威性

党章是党的根本大法,是党的指导思想、价值体系、纲领政策、规章制度的集中体现,是全党最高的行为规范,是全体党员在思想上、政治上、组织上、作风上必须遵循的准则。所以,党章往往能够完整地勾画党的面貌,明确地回答“建设一个什么样的党、怎样建设党”的根本性问题,从而也就成为党的一切行动赖以遵循的依据和规范。相比其他的党规党纪,党章往往带有根本性、全局性、稳定性和长期性,具有最大的权威性和最强的约束力。

民主党派章程的权威性,首先是由党章在党内的地位决定的。党章在党内法规体系中处于“母法”地位,具有最大的稳定性和权威性。在内容规定上,党章是党的总章程,调整着党内一切关系。在党内法规效力上,党章是制定党内其他行为规范的依据和基础,党内其他法规制度必须以党章为依据,将党章的规定具体化,可行化。在制定和修改程序上,党章制定是党立法的一项重要活动,是构成党章整体运行机制的首要环节。党章制定和修改属党的最高领导机关的职权范围,由党的全国代表大会或代表会议议定通过。其次是由党章的巨大威力决定的。民主党派虽然党员人数不算太多,但作为一个群众性和先进性相统一的政党,只有依据党章处理好党内各种关系,保持党内关系和谐,才是党派生存、发展和壮大的前提条件。民主党派章程能够保证党的组织工作健康有序发展,使党的组织运行规范化。在实践运行过程中,党派章程把民主党派组织建设的优良传统和宝贵经验用根本大法的形式加以固定,保持了党的组织工作的连续性。借助党章维护党的组织纪律,发挥党章教育、引导和评价功能。同时,运用党章发展党内民主,强化权力制约和保障党员权利。运用党章清除党内腐败分子,保持党的纯洁性与先进性。因此,章程就成为适用于所有党派成员的普遍行为规范,具有最大的思想指导性和行为约束力。

(四)党章演进的互动性

研究中国民主党派章程的演进特点和基本规律,必须把握一条主线,即中国共产党领导与各民主党派参政的双向互动,也就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展变化。中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心,是多党合作架构中的领导党,所以,中国共产党是推动当代中国发展进步的决定性力量。它的每一个理论创新、思想发展、目标修订、方针政策和实际步骤,都会深刻地影响着国家与民族的发展命运。民主党派作为与中国共产党肝胆相照、风雨同舟的参政党,作为坚定认同并牢固坚持中国共产党领导的亲密友党,其章程制定与修订,自身建设与发展,必然与中国共产党形成最紧密的琴瑟之合,中国共产党的理论创新和实践发展必然会在最短时间内以最直接的方式反映在民主党派的章程和行动中。这也是为什么民主党派章程会紧随中共代表大会召开而修订,每一次重大修订都是将中国共产党最新的理论创新成果写入章程,成为各民主党派新的指导思想的原因所在。

民主党派章程演进的这种互动性,是中国政党制度的真实写照,也是中国特色社会主义多党合作制度优势的一种反映,更是世界政党政治和谐共赢的一大盛景。在这种互动中,中国共产党彰显了领导力,赢得了真诚的朋友和不诲的诤言;民主党派显示了自身价值,获得了前行的动力和奋斗的方向;中国共产党的党章和民主党派的章程则在这种紧密的和谐互动中不断成长、进步和完善。所以,看一部民主党派章程是否成熟和成熟程度如何,最主要是看它将中国共产党的理论创新成果同自身建设实践相结合问题解决得怎样,看它是否适应了中国特色社会主义革命、建设和改革开放以及党派自身建设的需要。(华正学)

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