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论政党协商与政协协商的互动关系
2016-06-15 14:32 统战部

经过多年探索,中国多党合作制度中的政治协商形成了政党协商与政协协商两种基本形式。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次将中国共产党与民主党派直接的政治协商明确为“政党协商”,规范了政党协商的具体内容与形式,并将其定位为社会主义协商民主七大协商形式的首位,而人民政协是社会主义协商民主的重要渠道,也是专门的协商平台和制度载体。党的十八大和十八届三中全会提出了建设社会主义协商民主制度,推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署,为政党协商和政协协商的发展提出了新的要求。而两者间的良性互动也将对构建社会主义协商民主制度体系、协调推进“四个全面”起到极为重要的引领作用。如何界定政党协商与政协协商之间的区别和联系,进一步扩大政党协商与政协协商良性互动的积极效应,是本文研究的重点。

一、政党协商与政协协商的区别与联系

政党协商同政协协商代表着不同层面,不同场域的政治协商,两者在协商主体、内容、形式、程序上存在着一定的差别,同时也存在着交叉联系。政党协商中包含着政协协商的内容,政协协商中也有政党协商的实践,两者相辅相成,优势互补。

从协商主体上看,政党协商的参与主体较为单一,包括执政党和民主党派以及无党派人士。由于政党协商的精英性,所以参与人数较少,一般以地市级以上的执政党和民主党派的领导为主。政协协商参与主体较为广泛,其组织机构分布在县级以上行政单位,政协委员分布在全国各个行业,政党只是其中的组成部分。政协协商的主体包含着政党协商的主体,同时政党协商主体也在政协平台上担当着重要的角色。政党协商主体成分突出其党派性,政协协商的参与主体则突出其身份的界别性。

从协商内容上看,政党协商的主要内容包括中共党代会和党委重要文件;宪法、重要法律、地方法规的制定、修改建议;人大常委会、政府、政协班子成员和法院、检察院院长建议人选;关系统一战线和多党合作的重大问题等。从协商内容角度,政党协商是国家重大决定形成的第一步,协商问题一般具有较强的前瞻性、战略性、宏观性。而政协协商更多关注社会公共生活中的热点问题,重点研究在国家政策、战略贯彻落实情况以及与大众百姓切身利益相关的大事小情,协商问题一般具有较强的协调性、咨政性、具体性。

从协商组织形式和具体会议形式上看,政党协商是中国共产党领导人与民主党派主要领导人之间面对面直接协商,中国共产党邀请民主党派领导人举行各种正式或非正式小范围的民主协商会、约谈会、座谈会,政党协商不仅是中共中央和党派中央的协商,还包括各省市级中共党委和各省市级民主党派组织,通报或交流事关国计民生的重要情况,同民主党派充分讨论某些重要专题,听取民主党派的政策性建议,同时也可从顶层设计上就国家大政方针等重大问题提出书面建议。人民政协一方面通过召开政协会议完成年度计划范围内的协商议事,另一方面受党委委托召开座谈会、专题协商会、对口协商会等为党委和政府提供咨政服务。政协协商依托人民政协开展间接协商,将各党派、团体、界别的政治诉求通过制度化平台得以表达与整合,其中各民主党派有代表本界别整体的党派提案和发言,共产党不做界别性提案和发言,“献策不决策,立论不立法,参政不行政是我国政协政治行为的显著特点”。在协商形式上,两者差别不大,但政党协商有直接向中共党委提出书面建议的渠道优势,政协协商形式主要以政协组织的协商会议为主,但由于政协协商的参与主体呈现广泛多层态势,形式也更加灵活多样。

从协商的程序看,政党协商和政协协商的程序都是按照多党合作制度规定的政治协商制度实施的。两者会议协商的程序都是由中国共产党根据年度工作重点提出规划或建议,协商议题提前告知提供相关材料;都要求协商中通报情况、听取意见、争取共识;都要求协商后要认真研究意见建议并及时反馈情况。在书面协商方面,都是以书面形式就相关课题向党委积极建言献策,经过党委和政府采纳和落实而发挥作用。在约谈协商方面,由各级党委根据不同党派、界别分工情况,组织定期或不定期的谈心活动,委托统战部与各政协界别、民主党派代表谈心交心,沟通思想。

政党协商与政协协商之间既存在着明显的区别,也在实践运行中相辅相成。对政党协商来说,首先,中国政党制度为参政党释放了巨大的政治制度功能。2015年中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》正式确定了民主党派是中国特色社会主义参政党,参政党的社会主义方向在协商民主制度中不断强化,参政党可通过协商以国家主人翁的角色定位,通过参政议政和利益表达为某些弱势群体或特殊群体代言,弥补某些群体难以介入协商的缺陷,打通不同界别之间、国家与社会之间的各种界限与隔阂。其次,政党协商具有同中国共产党直接协商的政治地位优势。十八大以来,党中央多次召开双周协商座谈会、专题调研座谈会,健全同民主党派协商的“直通车”机制,经过整合加工的社情民意能以最顺畅快捷的渠道送达党和政府决策层。再次,政党协商具有引领社会主义协商民主的政治资源优势。在中国革命和建设的历史进程中,政党协商积累了丰富的协商实践经验,积淀了深厚的民主文化底蕴,为社会主义协商民主起到了示范引领作用。而对于政协协商来说,第一,政协协商具有较为完善的协商制度及其体制保障优势。政协协商为从国家到地方各族各界民主人士同人大、党委、政府沟通互动搭建了制度化平台,形成了比较规范和完备的践行民主协商的制度体系和程序模式。政协协商的运行规范与制度建设的宝贵经验也成为社会主义协商民主制度建设的存量基础。第二,政协协商具有广泛多层的组织网络及其主体能力优势。人民政协以界别为特色的协商队伍凝聚了不同行业的人才与智力优势,便于针对各个阶层、民族、行业展开协商,通过思想的交锋与互动使其民意基础更加深厚。

二、政党协商与政协协商的互动效应分析

国家治理与协商民主相融相合,治理权威性的产生不仅仅源于政府,也源自于政党和社会,现代国家治理改变了的单向度的命令-服从式管理模式,遵循着党群共治的协商逻辑,而这种协商逻辑在政治生活中体现为政党协商与政协协商,政党协商与政协协商提供了有序有效的政治参与、科学合理的政治决策和持续互动的沟通对话。

(一)政党协商与政协协商创造了利益诉求的双向传导形式

政党协商往往存在于政治运行的中上层,协商效能从政治权力的高层到基层呈现由强到弱的趋势,所以政党协商的效能流以倒三角的形式从上到下地传动。而人民政协是有系统化的制度平台,其参与主体是以党派界别为横、以科层组织为纵的网络式协商队伍,政协协商是汇集民意、层层协商的纵向互动的民主形式,其协商效能流以正三角的形式从下到上地汇聚。

在政党协商中,政策压力通过多党合作关系传导到各党派中央领导集体,并在协商过程中扩散、疏导、融合为协商共识,并直接到达党和政府的重要决策者,政党协商的诉求传导过程是自上而下的意见扩散过程。政治权威在此过程中发挥了核心作用,从而强化了由协商共识到国家政策的转化过程,保证了党和政府贯彻落实国家重大决策的执行力。在政协协商中,政策压力经由人民政协传导到国家权力运行平台,通过制度化平台传导的民情民愿被层层汇总、整理与分析,继而上传给同级党委与政府,这种达成共识的过程是自下而上的意见收集过程。各个界别团体发表、交换和修改各自的意见与建议,形成一个或者少数几个的意见方案,提交给国家权力机构审议,党和政府根据协商共识调整国家发展战略。政党协商与政协协商互动的过程使民众的诉求张力得到了传达、吸收和整合,为社会和政党提供了一种制度化、组织化的政治参与路径,使社会不同阶层利益的维护有了合法的代表,从而有利于避免或减少无序的、非理性、抗争性的政治参与。

(二)政党协商与政协协商的互动推动了政治决策合法性与有效性的统一

政党协商与政协协商相互作用,促进共识的上下一致,政协协商为政党协商提供了民意直通渠道,政党协商为政协协商提供了政党影响力,两者的互动保障了政治决策的合法性与有效性,在中央支持与界别认可的前提下党和国家的重大政策得以出台。

政协协商的主体分布广泛,但权力集中。政策的酝酿、制定和执行在党和政府的主导下由多方利益主体进行,取得共识后所形成的政策方案经由相关协商决策部门最终到达高层决策。政党协商为国家治理提供了助推力,是政策创新的必要条件。各民主党派中央高层领导通过调研提出建议方案,并积极寻求意见一致的支持者,说服决策层中的政治权威。政党协商的机动性和直接性缩短了协商共识转化为政策的过程,决策层的支持使得共识能较快在各部门接受认可,从而形成正式决策。政党协商与政协协商分别代表着政党精英层面和政治制度层面的协商决策过程,这两者具有互补性,仅有政协协商,没有政党协商,协商共识就缺乏高层决策圈的支持,导致协商过程效率低下,难以取得一致意见,最终导致政策的合理性不强;仅有政党协商,没有政协协商,广泛的社情民声难以到达国家权力运行环节,利益诉求就难以通过协商渠道得到表达、整合、满足,协商的公共性、开放性受到损害,最终导致政策失去其合法性。

(三)政党协商与政协协商共同促进了国家、政党、社会之间的互动合作

合作是现代国家治理结构性转型的内在要求,政党协商与政协协商的互动诠释了中国政党制度一元领导、多党合作、全方位协商的行动逻辑。政党协商所代表的是多党合作关系,政协协商所代表的是多元协商的关系。这两种政治协商形式上的互动,构建了一元领导、多党合作、多元协商、全员响应的社会治理结构。一方面政党协商的政治性、党派性增强了该结构的稳定性,而另一方面政协协商的包容性、开放性提升了该结构的适应性。“这正是中国社会在面临社会结构多元化严峻挑战形势之下,依然能够保持稳定和发展的一大关键所在”。

这两种协商形式不仅仅代表政治协商内部形式上的互动,也代表着政治参与平台下政治体系与社会体系之间的互动,将政治协商过程转化为权力与利益、决策与反馈、政权有效性与政治合法性良性互动的过程,借助其代表性功能的发挥,将国家政治权威与各方面、各领域的社会精英联系起来,将国家、政党、与公众联系起来,激发整个统一战线乃至全社会的政治参与活力和国家治理能力。同时政治体系与社会体系之间的互动也进一步促进国家职能和权力向社会回归,革除了国家权力过分集中的弊端,中国共产党也从政党协商和政协协商的政治原则和政治规范来优化自身的领导和执政的组织形态、体制结构与行为方式,提升了执政党的治理水平。

三、增强政党协商与政协协商互动效应的几点思考

优化政党协商与政协协商的互动关系,不能仅仅依靠某一种协商形式的发展,还要将其纳入构建程序合理、环节完整的协商民主体系的战略布局中,从协商主体、协商制度、互动机制等多个层面,提升政党协商与政协协商的协商实效性和互动积极性。

(一)完善政协协商与政党协商的契合点——提升民主党派建设水平

民主党派成员既是政党协商的参与主体之一,也是政协协商的参与主体之一,作为两者的契合之处,民主党派的建设将成为促进两者进一步良性互动的基点,但民主党派政党意识较弱、社会代表性弱化、理论建设相对滞后,人才队伍建设不足等因素都限制了民主党派自身协商能力的提升。从优化政党协商与政协协商关系角度加强民主党派的建设,将有利于同时提升这两种协商形式的协商效能。

首先,将民主党派的思想建设与理论建设定位在“参政”上,提升民主党派参政能力与理论水平。定期召开谈心会和民主生活会,建立健全民主党派新老成员教育培养机制,组织民主党派成员进行定期进行理论学习。加强理论建设与理论研究,建立健全各民主党派下属专委会、研究中心,建立政党协商与政协协商经验交流会机制,总结推广各地成功经验。第二,建立健全一整套的人才队伍建设制度,增强民主党派的社会代表性。健全组织成员吸纳、教育管理、政治安排制度,健全民主党派成员培训机制,强化民主党派对政协委员的推荐权,成立政党协商与政协协商人才储备库并组织定期培训,通过群众推荐、领导班子讨论、逐级推荐、越级推荐、竞争选拔、自荐选拔等多种形式,将政治素质好、代表性强、有发展潜力的人充实到协商队伍中来,为政党协商与政协协商提供组织保障。第三,在民主党派内部成立政党协商队伍与政协协商队伍的团队培育机制以及沟通联络机制。每年安排民主党派干部培训专项经费,组织和支持各民主党派干部到各级社院培训和到各省市考察学习,提升队伍的整体素质和团队协作能力,通过团队内的吸纳培养、考察选拔及团队间的经验交流、模拟协商等机制,增强民主党派内部这两支队伍的协同创新能力与协商治理能力。

(二)完善政党协商与政协协商自身运作的制度平台——提升协商效能

程序是协商民主的核心,是对协商的基本的规范性要求与限制,通过一系列的制度设计可以规范协商行为,促成民主协商理性共识的达成,保障其实效性,反之如果协商民主实践的具体法规与制度保障不够,协商过程的规范性不足,将直接影响协商民主的实效性。

首先,中国共产党需要充分认识政党协商与政协协商制度化建设的重要性。作为执政党,中国共产党担负着政党协商与政协协商的制度化建设的首要责任,必须高度重视协商,明确负责政党协商和政协协商工作的相关部门,切实开展协商前的情况交流、具体协商的组织联络和相关意见的采纳等有关工作,做到虚怀若谷、集思广益,在党内外培养营造宽松和谐的氛围。其次,加强政党协商与政协协商的程序化建设。完善协商前的选题程序和交流程序,保障讨论的相关材料提前数天寄送给各协商参与者,并利用新媒体技术将政情民意及时通报给各民主党派领导集体及政协委员,通过定期的相关重大问题通报会、报告会让其了解到较为及时的国家与社会动态,并在程序上将协商主体的考察调研实践固定下来,给予充分的政策保障与制度支持。明确各类协商形式的举行时间、与会人员、协商议题、发言讨论顺序等要素;规范协商过程中的意见表达程序,保证协商参与者在政党协商中询问与质询权利。健全协商反馈机制,由相关部门将决策执行办理情况及时反馈给各协商参与者,各协商参与者可在政府落实政策的过程中继续提出建议与质疑。

(三)创新发展政党协商与政协协商的协同联动机制——优化政党、政府、政协之间的协商空间

构建广泛多层制度化的协商民主制度体系的提出是党的十八届三中全会决定的一个重要亮点。协商民主体系的发展与成熟必须依靠不同协商形式的协同互动,其中政党协商与政协协商的互动机制是社会主义协商民主体系建设的重点,必然成为党和国家推进“四个全面”的创新驱动机制。目前,政党协商与政协协商缺乏参与主体内部沟通联络机制,这不利于对话频率的增加和协商的深化,也不利于参与主体协商积极性、主动性的提升,此外政党协商与政协协商的互动必须依靠党的领导,如果缺乏与党委和政府工作的有效衔接,将影响协商效能的发挥。所以必须建立政党协商与政协协商的协同联动机制,建立各自与党委和政府的有效衔接,在此基础上以党委和政府为轴心带动政党协商与政协协商的协调互动。

首先,加强这两种协商形式同党委和政府工作的有效衔接。“规范年度协商计划的制订,由党委常委会会议议题讨论并列入党委年度工作要点”,“规范党政领导及部门负责人参加政协协商活动”,并视情邀请民主党派成员和政协委员列席党委政府有关会议、参加专项调研和检查督导工作。同时各级政府应成立政务咨询委员会,提升政府相关部门同民主党派与政协委员的对话频率。鼓励民主党派、人民政协建立健全各专业委员会,组织协商参与者对提案与协商意见进行梳理、归并,并与政府相关交办、督办部门建立常态联系,督促提案的及时办理。其次,加强民主党派成员与政协委员在政治协商范围内的合作与对话。建立由民主党派成员、政协委员、人大专门委员会委员组成的日常联络机制,组成联合调查小组,就共同关心的问题展开调研,并向有关部门提出政策建议,在人大立法和国家重大决策前,必须事先征求党派组织的意见,尝试进一步合理调整政协会议、党代会、人大会议、政府工作会议召开的时间顺序,提升政党协商与政协协商的实用效能。在基层,进一步健全委员服务联络制度,增强政协委员联络站建设,以“代表、委员之家”为活动平台加强同本区域民主党派组织的互动,推动民主党派成员下基层考察调研,建立民主党派成员进社区制度。再次,提升政党协商与政协协商的开放性与公共性。加强党委政府相关部门、司法机关、立法机关与协商参与者的联系,如邀请最高法、最高检和国务院相关部委的负责人参加党外人士专题调研座谈会和政协双周协商座谈。视情邀请群众代表参加相关协商调研活动,探索建立民主党派成员与政协委员履职信息公开制度,提高同人民大众的交流密度与深度。(魏晓文)

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